Całkiem niedawno mieliśmy do czynienia z dość obszernymi zmianami w krajowym porządku prawnym w następstwie wdrożenia dyrektywy RODO. Temat ochrony danych osobowych budził wiele wątpliwości, wprowadził swoistą panikę stosowania przepisów i wiele czasu upłynęło do momentu, kiedy udało się zarówno w teorii jak i praktyce prawnej uporządkować ten temat na tyle aby stwierdzić, że strach miał wielkie oczy. Z dyrektywą dotyczącą sygnalistów sytuacja może wyglądać nieco podobnie, ale bogatsi o tamte doświadczenia legislatorzy powinni bez problemu sprostać postawionemu przed nimi zadaniu. Prace nad krajową ustawą wciąż trwają, ale przedsiębiorcy, których dotyczyć będą wdrażane przepisy już teraz mogą, a nawet powinni przygotowywać się do nadchodzących zmian. Zarys obowiązków, które znajdą się w ustawie jest już bowiem znany.

Kim jest sygnalista i skąd właściwie pomysł na wdrożenie ogólnoeuropejskich przepisów dotyczących sygnalistów? Sygnalista, czyli z języka angielskiego tzw. „whistleblower” to osoba, która demaskuje i ujawnia bezprawne działania w firmie, pracy, urzędzie publicznym, innym podmiocie, który funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Z uwagi na interes publiczny, ochrona prawna tego typu osób jest w pełni uzasadniona. Historycznie tego typu działanie ma swoje korzenie w prawie anglosaskim, szczególnie w Stanach Zjednoczonych, gdzie przykładów ujawniania bezprawnych praktyk firm czy organów państwowych znamy mnóstwo, chociażby z literatury czy filmu. W myśl maksymy, że to życie pisze najlepsze scenariusze, większość z tych utworów oparta jest na faktach i prawdziwych historiach ludzi odważnych, którzy chcieli przeciwstawić się bezprawiu. Z kolei teoria prawa kontynentalnego w Europie nie przewidywała do tej pory ogólnych przepisów chroniących interes prawny sygnalistów. W niektórych systemach prawnych znajdowały się elementy dające ochronę osobom zgłaszającym nadużycia w ściśle określonych przypadkach (np. w przepisach dotyczących przeciwdziałaniu prania brudnych pieniędzy i finansowania terroryzmu). Osoba zgłaszająca nadużycia była jednak przez lata postrzegana negatywnie, szczególnie w krajach Europy środkowowschodniej.

Powyższa sytuacja powoli zmieniała się za sprawą kolejnych skandali związanych z ujawnieniem naruszeń na wielką skalę np. w przypadku tzw. afery „Panama Papers” czy „LuxLeaks”. Dostrzeżono problem polegający na braku ochrony dla osób ujawniających tego typu naruszenia chociażby ze względu na ich ponadnarodowy charakter czy różnice w legislacji poszczególnych państw członkowskich. Społeczność międzynarodowa dostrzegła kluczową role sygnalistów w ujawnianiu tego typu naruszeń i w związku z tym w 2017 roku rozpoczęto prace nad ramami europejskiego systemu ochrony sygnalistów. Skutkiem tych działań jest wspomniana powyżej dyrektywa i jej planowana implementacja do prawa krajowego państw członkowskich.

Sytuacja sygnalistów w polskim systemie prawnym w obecnym kształcie jest najprościej rzecz ujmując skomplikowana. Prawo krajowe posiada szereg rozwiązań chroniących ofiary przestępstw czy krzywdzących praktyk w momencie ujawnienia. Niestety są one związane z charakterystyką danego przypadku i dotyczą konkretnych sytuacji prawnych.

I tak, nawet w samej procedurze karnej znajdziemy instytucje dające ochronę osobom składającym zawiadomienie o czynie zabronionym – świadek incognito czy utajnienie danych i zeznań świadków. Podobne rozwiązania znajdują się także w ustawie o pomocy pokrzywdzonym i świadkom, znajdziemy w niej zapisy dotyczące ochrony osobistej świadków i pokrzywdzonych, pomocy w zmianie miejsca zamieszkania, a nawet koniecznej pomocy finansowej.

Ochronę osób zgłaszających nieprawidłowości przewidują także przepisy prawa pracy. Przeciwdziałanie mobbingowi i dyskryminacji w związku z ujawnieniem naruszeń w zakładzie pracy w domyśle mają chronić zakładowego sygnalistę. Jednakże często przepisy te są bardzo trudne do wyegzekwowania na poziomie przedsądowym, a sprawy, które ostatecznie trafiają do sądów pracy bardzo często wtórnie wiktymizują ofiarę tego typu procederów. Praktyka pokazuje, że bardzo rzadko udaje się uzyskać w takich sprawach kompromis i powrót do normalnego trybu i stosunku pracy. Co więcej, przepisy te chronią jedynie pracowników objętych stosunkiem pracy, więc nie mają zastosowania w odniesieniu do osób zatrudnionych na umowach zlecenie czy umowach o dzieło.

Wspomniane wcześniej regulacje dotyczące przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy i finansowania terroryzmu również zawierają szereg rozwiązań mających na celu ochronę osób zgłaszających nieprawidłowości w sektorze finansowym. Wytyczne te, dotyczące procedury zgłaszania naruszeń są dobrym przykładem wyjściowym do regulacji jakie trzeba będzie wdrożyć już w grudniu.

Powyższe przykłady wskazują, że polskiemu systemowi prawnemu nie są obce rozwiązania chroniące pokrzywdzonych, świadków czy osoby zgłaszające naruszenia, jednakże przykłady te nie są częścią spójnego, jednolitego systemu ochrony. Taki stan prawny nie tylko utrudnia zgłaszanie naruszeń, ale wskazuje też na miejsce dla i potrzebę wdrożenia systemowego rozwiązania. Takiego, które zagwarantuje spójność przepisów i bezpieczeństwo dla osób korzystających z tego typu rozwiązań.

Zmiany istotne dla podmiotów krajowych po 17 grudnia 2021 roku

Dyrektywę przede wszystkim wdrożyć muszą wszystkie podmioty w sektorze publicznym, a także podmioty będące ich własnością i podlegające pod ich kontrolę. Łatwo więc zauważyć, że będą to wszystkie urzędy publiczne oraz spółki skarbu państwa i jednostki z nimi powiązane. Oprócz tego, dyrektywa obejmuje wszystkich przedsiębiorców zatrudniających więcej niż 50 pracowników (od razu po 17 grudnia 2021 roku pracodawcy zatrudniający więcej niż 250 pracowników, a zatrudniający od 50-249 pracowników po dwóch latach) oraz podmioty w sektorze prywatnym, które biorą udział w przetargach na zamówienia publiczne lub z wykorzystaniem środków unijnych – bez względu na liczbę zatrudnianych osób. Wskazane podmioty zobowiązane będą także do zapewnienia ochrony osobom niepozostającym w stosunku pracy np. stażystom czy wolontariuszom.

Podstawowym narzędziem do realizacji obowiązków wynikających z dyrektywy ma być spójny i bezpieczny system raportowania naruszeń. Co prawda unijne przepisy pozostawiają podmiotom zainteresowanym szeroki zakres swobody w wyborze konkretnych rozwiązań, ale nakreślają też kształt jaki powinny przybrać wewnętrznie obowiązujące procedury. Wymogiem bezwzględnym jest zastosowanie trzech kanałów raportowania nieprawidłowości – wewnętrzny, zewnętrzny i publiczny. System wewnętrznego raportowania ma być skonstruowany tak aby zgłoszenie dawało możliwość realizacji i zabezpieczenia interesu osoby zgłaszającej. Tutaj podmioty również mają szeroki zakres dowolności w wyborze odpowiednich rozwiązań. Z pewnością będzie to oparte o swoisty rodzaj monitoringu zgłoszeń, być może oparty o niezależne podmioty zewnętrzne (np. zewnętrzne kancelarie prawne). Ostateczny kształt wytycznych zawierać będzie krajowa ustawa realizująca wytyczne dyrektywy.

W przypadku zewnętrznego i publicznego kanału raportowania dyrektywa wymusza stosowanie regularnego audytu, który ma mieć na celu ulepszanie i uszczelnianie systemu raportowania w ramach realizacji postulatu zabezpieczenia interesu osoby sygnalisty. Oprócz tego, państwa członkowskie będą zobowiązane do corocznego przekazywania sprawozdań do Komisji Europejskiej zawierających podsumowanie i wnioski wynikające z wszczętych postepowań. Można się więc spodziewać mechanizmu przekazywania danych dotyczących tego typu spraw do organów kontrolnych na poziomie państw członkowskich.

Dyrektywa pozostawia w gestii państw członkowskich kwestie ewentualnych sankcji mających na celu wyegzekwowanie przewidzianych w przepisach celów. Przymioty na jakie wskazuje dyrektywa to skuteczne, odstraszające i proporcjonalne. Tylko w taki sposób państwa członkowskie będą mogły realizować ochronę sygnalistów i przeciwdziałać ewentualnym działaniom odwetowym.

Elementami, na które wytyczne kładą największy nacisk ma być szeroko pojęta anonimowość sygnalisty i ochrona jego interesu prawnego. Konieczna ma być też reakcja naprawcza podjęta na skutek ujawnionych nieprawidłowości.

Oprócz powyższego istotna jest też prewencja przed działaniami odwetowymi, na które narażeni są sygnaliści. Dyrektywa wskazuje, że sygnalista nie będzie odpowiadał za ujawnienie informacji poufnych, jeżeli domniemywał, że ujawnienie tego typu informacji jest niezbędne dla ujawnienia naruszeń. Dodatkowo w ewentualnych postępowaniach sądowych w sprawie ochrony interesów sygnalisty i odszkodowań za doznaną szkodę, ciężar dowodu spoczywać ma na stronie przeciwnej – tj., że działania przeciwko sygnaliście prowadzone były z uzasadnionych i etycznych powodów. Jest to wyjątkowa sytuacja w krajowym systemie prawnym i warto uwzględnić ją w materiałach informacyjnych dotyczących wdrażanych zmian jako element prewencyjny i ostrzegawczy.

Podsumowując system ochrony sygnalistów w Polsce doczeka się niebawem regulacji ustawowej, na podstawie, której zainteresowane podmioty będą zobowiązane do zbudowania kompleksowego systemu zgłoszeniowo-ochronnego. Postulat ochrony sygnalisty będzie wreszcie w pełni unormowany w systemie prawnym. Co więcej, dzięki dość szerokiej swobodzie, podmioty zobligowane do wdrożenia zmian będą mogły dostosować je do swoich potrzeb, charakteru działalności czy branży w jakiej działają. Znając wytyczne dyrektywy, warto rozpocząć przygotowania do koniecznych zmian już na obecnym etapie – w taki sposób, aby być przygotowanym na ich realizację w grudniu. Z naszej strony zachęcamy do pochylenia się nad tematem w sposób rzetelny i zapewniający pełną ochronę osobom zgłaszającym naruszenia. Nie tylko ze względu na wytyczne dyrektywy, ale też na fakt, że tego typu działanie pomaga w rozwoju i polepszaniu funkcjonowania urzędów czy firm.

W przypadku jakichkolwiek pytań w powyższym temacie zachęcamy do kontaktu pod adresem kontakt@poznajfakty.pl.

Piotr Cichocki